Det torde i detta skede av coronapandemin vara klart för alla att regionförvaltningsverken har en central roll som beslutsfattare av vissa coronarestriktioner. Däremot verkar det fortfarande finnas oklarheter om i vilken process besluten uppstår och vilka faktorer som påverkar deras innehåll. Vi vill gå närmare in på detta i denna artikel.
Utgångspunkten för regionförvaltningsverkets beslutfattande är lagen om smittsamma sjukdomar. Den ålägger verket, liksom andra behöriga myndigheter, att vidta omedelbara åtgärder när det i området förekommer en smittsam sjukdom som kräver bekämpning, eller en risk för en sådan sjukdom. Social- och hälsovårdsministeriets behörighet omfattar allmän planering, styrning och övervakning av bekämpningen av smittsamma sjukdomar samt ledning av riksomfattande situationer. Ministeriet har använt denna behörighet i sin styrning av regionala och lokala myndigheter med allmänna riktlinjer för bekämpning av spridningen av coronaepidemin.
De riktlinjer som regeringen presenterat vid sina presskonferenser utgör ett ramverk för de allmänna framtida riktlinjerna i den riksomfattande bekämpningsstrategin. Som sådana kan de inte påverka regionförvaltningsverkets beslut, som fattas i samarbete med lagen och de myndigheter som anges i lagen. Regeringens riktlinjer förmedlas till de regionala myndigheterna i styrningsbrev från social- och hälsovårdsministeriet.
Hösten 2020 övergick man till en modell för regional bekämpning för att förhindra spridningen av coronaepidemin. De regionala samordningsgrupperna som leds av sjukvårdsdistrikten fick en central roll i enlighet med regeringens hybridstrategi och social- och hälsovårdsministeriets styrning. I grupperna finns representanter från bl.a. kommunerna, Institutet för hälsa och välfärd, NTM-centralen och regionförvaltningsverket. Grupperna har ingen självständig beslutanderätt, utan de behandlar den regionala lägesbilden och diskuterar de begränsningsåtgärder som behövs i området.
Enligt lagen ska regionförvaltningsverket i sitt beslutsfattande utnyttja sakkunnigheten av sjukvårdsdistriktet i sitt område och Institutet för hälsa och välfärd. Enligt lagen om smittsamma sjukdomar är sjukvårdsdistriktet expert på smittsamma sjukdomar inom sitt område, Institutet för hälsa och välfärd på riksnivå.
Regionförvaltningsverket fattar beslut i egenskap av självständig myndighet och med beaktande av coronasamordningsgruppens lägesbild och sjukvårdsdistriktets eller kommunens förslag till nödvändiga åtgärder utifrån lägesbilden för att hantera epidemin. När beslutet och dess innehåll övervägs är det fråga om en omfattande helhetsbedömning som i allmänhet påverkas av faktorer som beskriver epidemisituationen i området:
- antalet fall,
- epidemins framskridande och prognostiserade utvecklingsförlopp,
- sjukdomens svårighetsgrad samt behovet av sjukhus- och intensivvård,
- frånvaro på grund av personalens sjukfrekvens och dess inverkan på socialvårdens samt hälso- och sjukvårdens verksamhet såväl inom primärvården som inom den specialiserade sjukvården,
- utveckling av vaccinationstäckningen,
- karaktär och klinisk bild av respektive virusvariant,
- konsekvenser för de grundläggande rättigheterna, bedömning av fördelarna och nackdelarna med begränsningarna.
För besluten skaffar regionförvaltningsverket nödvändiga utredningar om områdets lägesbild och expertbedömningar av nödvändiga begränsningsåtgärder. Regionförvaltningsverket begär utlåtanden av sjukvårdsdistriktet och Institutet för hälsa och välfärd samt vid behov även av kommunerna. Dessa instanser gör sina utlåtanden som självständiga expertorganisationer. Regionförvaltningsverket kan begära preciseringar i utlåtandena om det är nödvändigt för beslutsprövningen och bedömningen av beslutens innehåll.
Eftersom det regionala epidemiläget är annorlunda och framskrider i olika takt kan väldigt olika coronarestriktioner gälla samtidigt på olika håll i Finland. Det är skäl att observera att till exempel enbart antalet infektioner eller antalet patienter i sjukhusvård inte beskriver helheten, utan situationen måste också ställas i relation till den totala kapaciteten och andra särdrag för hälso- och sjukvården i området. I fråga om dessa är kommunerna och sjukvårdsdistriktet de bästa regionala experterna.
Bilden visar huvuddragen av de olika aktörernas roller och ansvar i bekämpningen av coronaepidemin.
Beslutsfattande som grundar sig på den regionala situationen i en snabbt föränderlig epidemisituation kan för sin del ha påverkat att begränsningarna och beslutsfattandet har kritiserats för att vara förvirrande, men å andra sidan har modellen medfört den flexibilitet och noggrannhet som regeringen eftersträvar i bekämpningen av epidemin: endast det begränsas i området som är absolut nödvändigt.
Regionförvaltningsverkets beslut bereds i en multiprofessionell arbetsgrupp och i enlighet med verkets riktlinjer, även om administrativa beslut fattas efter föredragning. I sista hand är det föredraganden och avgöraren som ansvarar för beslutet. Beslut om begränsning enligt lagen om smittsamma sjukdomar fattas i allmänhet av verkets överdirektör. Experter i juridik, regionförvaltningsöverläkare och direktörer deltar i beredningen.
I beslutsprövningen överväger man fördelarna och nackdelarna med begränsningarna
Som konstaterats påverkas beslutsfattandet också av den riksomfattande styrning som social- och hälsovårdsministeriet ger de regionala myndigheterna. Styrningen speglas i förhållande till den regionala lägesbilden och besluten fattas på det sätt som den regionala situationen kräver. Även om styrningen har kritiserats i offentligheten är de nationella riktlinjerna mycket nödvändiga riktlinjer på strategisk nivå. De skapar jämförbarhet, jämlikhet och balans i fastställandet av begränsningar i olika områden och utgör grunden för den regionala bedömningen och beslutsfattandet.
Institutet för hälsa och välfärd stöder bland annat regionförvaltningsverken och social- och hälsovårdsministeriet med sin sakkunskap om smittsamma sjukdomar. Bedömningstabellen för riskpotentialen vid Institutet för hälsa och välfärd, som väckt mycket diskussion, är ett riktgivande hjälpmedel i sjukvårdsdistriktets expertbedömning och regionförvaltningsverkets beslutsprövning. Den fungerar inte som ett enskilt avgörande rättesnöre, men kan tillämpas när det finns ett behov av att på en mer detaljerad nivå än lagstiftningen definiera i hurdana lokaler och funktioner begränsningarna till exempel först kan börja avvecklas när sjukdomsläget lättar.
Det är klart att regionförvaltningsverket i beslutsfattandet utnyttjar den expertinformation som den riksomfattande expertinrättningen producerat under epidemin och beaktar den vid bedömningen av om begränsningarna är nödvändiga. Regionförvaltningsverket ska dock i varje fall alltid självständigt motivera att begränsningsbeslut är nödvändiga och proportionerliga, det räcker inte med att enbart hänvisa till tabellen.
Lagstiftningen är den ram inom vilken regionförvaltningsverket fattar beslut om coronabegränsningar. Det är klart att den nuvarande komplicerade och delvis inkonsekventa lagen om smittsamma sjukdomar, som lappats med nya paragrafer under epidemin, inte lämpar sig på bästa möjliga sätt för en långvarig pandemi. Detta är säkert ett av skälen till att legitimiteten av de begränsningar som införts enligt lagen har ifrågasatts.
Även tolkningen av lagen medför utmaningar i praktiken; det är till exempel omöjligt att uttömmande förklara begreppet offentlig tillställning i den allmänna rådgivning som regionförvaltningsverket ger som stöd för tillämpningen av besluten. Begreppet offentlig tillställning begränsar också bekämpningsåtgärderna på ett sätt som kan verka ologiskt i människors vardag.
I beslutsfattandet överväger man också alltid hur proportionerliga begränsningarna är: uppnås tillräcklig nytta med tanke på skyddet av liv och hälsa genom begränsningar som mycket kraftigt kan begränsa andra grundläggande rättigheter? Det är inte lätt att väga mellan fördelarna och nackdelarna. Det underlättas av att varje beslut är väl genomtänkt och motiverat, och vi kan lita på att det kommer att grunda sig på den bästa sakkunskapen i regionen.
Vi på regionförvaltningsverket är också lättade över att omikronvågens sjukdomstopp verkar vara förbi och att begränsningarna kan börja avvecklas. Det är viktigt att avveckla begränsningarna kontrollerat och stegvis för att inte orsaka bakslag i bekämpningen av epidemin, men de hålls inte i kraft längre än nödvändigt.
Soile Lahti, överdirektör
Emma-Lotta Kinnunen, överinspektör
Auli Posti, kommunikationschef
Regionförvaltningsverket i Östra Finland
Merja Ekqvist, överdirektör
Kristiina Poikajärvi, direktör
Oona Mölsä, överinspektör
Johanna Koskela, kommunikationschef
Regionförvaltningsverket i Södra Finland
