Kaikille lienee tässä vaiheessa koronapandemiaa selvää se, että aluehallintovirastolla on keskeinen rooli tiettyjen koronarajoituspäätösten tekijänä. Sen sijaan epäselvyyksiä tuntuu edelleen olevan siinä, millaisessa prosessissa päätökset syntyvät ja mitkä seikat niiden sisältöön vaikuttavat. Haluamme avata tätä asiaa tarkemmin tässä kirjoituksessa.
Aluehallintoviraston päätöksenteon lähtökohtana on tartuntatautilaki. Se velvoittaa virastoa, kuten muitakin toimivaltaisia viranomaisia, ryhtymään välittömiin toimiin silloin kun alueella esiintyy torjuntaa vaativaa tartuntatautia tai vaaraa sellaisesta. Sosiaali- ja terveysministeriön toimivaltaan kuuluvat tartuntatautien torjunnan yleinen suunnittelu, ohjaus ja valvonta sekä valtakunnallisten tilanteiden johtaminen. Tätä toimivaltaansa ministeriö on käyttänyt ohjatessaan alueellisia ja paikallistason viranomaisia yleisin suuntaviivoin koronaepidemian leviämisen torjumiseksi.
Hallituksen tiedotustilaisuuksissaan esittelemät linjaukset raamittavat valtakunnallisen torjuntastrategian yleisiä tulevia suuntalinjoja. Sellaisenaan ne eivät voi vaikuttaa aluehallintoviraston päätöksentekoon, joka tapahtuu lain ja siinä määriteltyjen viranomaisten yhteistyönä. Hallituksen linjaukset välittyvät alueellisille viranomaisille sosiaali- ja terveysministeriön antamissa ohjauskirjeissä.
Koronaepidemian leviämisen estämisessä siirryttiin syksyllä 2020 alueellisen torjunnan malliin. Keskeiseen rooliin tulivat hallituksen hybridistrategian ja sosiaali- ja terveysministeriön ohjauksen mukaisesti alueelliset koordinaatioryhmät, joita johtavat sairaanhoitopiirit. Ryhmissä on mukana mm. kuntien, Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen, ELY-keskuksen ja aluehallintoviraston edustajia. Ryhmillä ei ole itsenäistä päätösvaltaa, vaan niissä käsitellään alueellinen tilannekuva ja keskustellaan alueella kulloinkin tarvittavista rajoitustoimista.
Aluehallintoviraston on lain mukaan päätöksiä tehdessään hyödynnettävä alueensa sairaanhoitopiirin ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen asiantuntemusta. Tartuntatautilain mukaisesti sairaanhoitopiiri on alueensa asiantuntija tartuntataudeissa, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos valtakunnallisesti.
Aluehallintovirasto tekee itsenäisenä viranomaisena päätöksensä huomioiden koronakoordinaatioryhmän tilannekuvan ja sen johdosta sairaanhoitopiirin tai kunnan tekemän esityksen välttämättömistä toimista epidemian hoitamiseksi. Kun päätöstä ja sen sisältöä harkitaan, kyse on laajasta kokonaisarvioinnista, johon vaikuttavat yleisesti alueen epidemiatilannetta kuvaavat tekijät:
- tapausmäärät,
- epidemian eteneminen ja ennustettu kehityskulku
- taudin vaikeusaste ja sairaalahoidon sekä tehohoidon tarve
- henkilöstön sairastavuudesta johtuvat poissaolot ja niiden vaikutus sosiaali- ja terveydenhuollon toimintaan niin perusterveydenhuollossa kuin erikoissairaanhoidossakin
- rokotuskattavuuden kehittyminen
- kunkin virusvariantin luonne ja kliininen kuva
- vaikutukset perusoikeuksiin, rajoitusten hyötyjen ja haittojen arviointi.
Päätöksiä varten aluehallintovirasto hankkii tarvittavat selvitykset alueen tilannekuvasta ja asiantuntija-arviot välttämättömistä rajoitustoimista. Aluehallintovirasto pyytää lausuntoja sairaanhoitopiiriltä ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta ja tarvittaessa myös kunnilta. Kyseiset tahot tekevät lausuntonsa itsenäisinä asiantuntijaorganisaatioina. Aluehallintovirasto voi pyytää lausuntoihin täsmennyksiä, jos se on päätösharkinnassa ja päätöksen sisällön arvioinnissa tarpeen.
Koska alueellinen epidemiatilanne on erilainen ja etenee eri tahtiin, samaan aikaan voi olla voimassa hyvinkin erilaisia koronarajoituksia eri puolilla Suomea. On syytä huomata, että esimerkiksi pelkät tartuntamäärät tai sairaalahoidossa olevien potilaiden määrät eivät kerro kokonaisuutta, vaan tilanne täytyy suhteuttaa myös alueen terveydenhuollon kokonaiskapasiteettiin ja muihin erityispiirteisiin. Näiden osalta kunnat ja sairaanhoitopiiri ovat parhaita alueellisia asiantuntijoita.
Kuvassa eri toimijoiden roolit ja vastuut pääpiirteittäin koronaepidemian torjunnassa.
Alueelliseen tilanteeseen perustuva päätöksenteko nopeasti muuttuvassa epidemiatilanteessa on voinut osaltaan vaikuttaa siihen, että rajoituksia ja päätöksentekoa on kritisoitu sekavuudesta, mutta toisaalta malli on tuonut epidemian torjuntaan hallituksenkin tavoittelemaa joustavuutta ja tarkkuutta: rajoitetaan vain sitä, mikä on kulloinkin alueella ehdottoman välttämätöntä.
Aluehallintovirastossa päätöksiä valmistellaan moniammatillisessa työryhmässä ja viraston linjausten mukaisesti, vaikka hallinnolliset päätökset tehdään esittelystä. Viime kädessä päätöksestä vastaavat esittelijä ja ratkaisija. Tartuntatautilain mukaisissa rajoituspäätöksissä ratkaisijana on yleensä viraston ylijohtaja. Valmistelussa on mukana juridiikan osaajia, aluehallintoylilääkäreitä ja johtajia.
Päätösharkinnassa punnitaan rajoitusten hyötyjä ja haittoja
Kuten todettua, päätöksentekoon vaikuttaa myös valtakunnallinen ohjaus, jota sosiaali- ja terveysministeriö antaa alueellisille viranomaisille. Ohjausta peilataan suhteessa alueelliseen tilannekuvaan, ja päätökset tehdään alueellisen tilanteen vaatimalla tavalla. Vaikka ohjausta on julkisuudessa kritisoitu, valtakunnalliset linjaukset ovat erittäin tarpeellisia strategisen tason suuntaviivoja. Ne tuovat yhteismitallisuutta, yhdenvertaisuutta ja tasapainoa rajoitusten asettamiseen eri alueilla ja antavat pohjan, josta alueellinen arviointi ja päätöksenteko lähtee liikkeelle.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos mm. tukee tartuntatautien asiantuntemuksellaan aluehallintovirastoja ja sosiaali- ja terveysministeriötä. Paljon keskustelua herättänyt Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen riskipotentiaalin arviointitaulukko on suuntaa antava apuväline sairaanhoitopiirin asiantuntija-arviossa ja aluehallintoviraston päätösharkinnassa. Se ei toimi yksittäisenä määräävänä ohjenuorana, mutta sitä voidaan hyödyntää soveltaen, kun on tarve lainsäädännön puitteita tarkemmalla tasolla määritellä, millaisissa tiloissa ja toiminnoissa rajoituksia voidaan esimerkiksi alkaa purkaa ensimmäisenä tautitilanteen helpottaessa.
On selvää, että aluehallintovirasto hyödyntää valtakunnallisen asiantuntijalaitoksen epidemian kuluessa tuottamaa asiantuntijatietoa päätöksenteossa ja ottaa sen huomioon rajoitusten välttämättömyyttä arvioidessaan. Aluehallintoviraston on kuitenkin joka tapauksessa aina itsenäisesti perusteltava rajoituspäätösten välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus, pelkkä taulukkoon viittaaminen ei riitä.
Lainsäädäntö on se raamitus, jonka puitteissa aluehallintovirasto koronarajoituspäätökset tekee. On selvää, että nykyinen, epidemian kuluessa uusilla pykälillä pikaisesti paikkailtu, monimutkainen ja osin epäjohdonmukainen tartuntatautilaki ei sovellu parhaalla mahdollisella tavalla pitkittyneeseen pandemiatilanteeseen. Tämä on varmasti yksi syy sille, että lain mukaan tehtyjen rajoitusten oikeutusta on kyseenalaistettu.
Myös lain tulkinta aiheuttaa käytännössä haasteita; esimerkiksi yleisötilaisuuden käsitettä on mahdotonta tyhjentävästi avata yleisessä neuvonnassa, jota aluehallintovirasto antaa päätösten soveltamisen tueksi. Yleisötilaisuuden käsite myös rajaa torjuntatoimia tavalla, joka ihmisen arjessa voi näyttäytyä epäloogiselta.
Päätöksenteossa punnitaan aina myös rajoitusten oikeasuhtaisuutta: saavutetaanko hengen ja terveyden suojelun kannalta riittävät hyödyt rajoituksilla, jotka voivat hyvinkin rankasti rajoittaa toisia perusoikeuksia? Punninta hyötyjen ja haittojen välillä ei ole helppoa. Sitä auttaa se, että jokainen päätös on huolellisesti harkittu ja perusteltu, ja voimme luottaa siihen, että päätös perustuu alueen parhaaseen asiantuntemukseen.
Olemme myös aluehallintovirastossa huojentuneita siitä, että omikronaallon aiheuttama tautihuippu näyttää taittuneen ja rajoituksia päästään purkamaan. Rajoitukset on tärkeää purkaa hallitusti ja asteittain, jotta epidemiassa ei tule takapakkia, mutta niitä ei pidetä voimassa yhtään sen kauempaa kuin on välttämätöntä.
Soile Lahti, ylijohtaja
Emma-Lotta Kinnunen, ylitarkastaja
Auli Posti, viestintäpäällikkö
Itä-Suomen aluehallintovirasto
Merja Ekqvist, ylijohtaja
Kristiina Poikajärvi, johtaja
Oona Mölsä, ylitarkastaja
Johanna Koskela, viestintäpäällikkö
Etelä-Suomen aluehallintovirasto
